破解民事行政检察“倒三角”问题之我见 

　　社旗县人民检察院 张志国 李应敏　

　　抗诉作为检察机关对民事和行政诉讼实施法律监督的主要手段,是最具刚性的监督措施。但在当前的民事行政检察监督中,由于现行法律没有赋予基层检察院民行抗诉权,基层检察院只有提请上级抗诉或者建议提请抗诉权,案件办理集中在市级院,导致市级院办案压力大、效率低,而基层院则出现案源匮乏、人员闲置的“倒三角”现象。这种“倒三角”结构成为制约民行检察发展的主要瓶颈。为解决这一现实难题,社旗县检察院创新思维,以新修订的民事诉讼法、行政诉讼法生效实施为契机,积极调整工作思路,将民行检察工作长期以来的“以抗诉为中心”转变为“以合法性监督为中心”,即加强对诉讼结果、诉讼过程、执行程序的监督。为此,我们建议应从以下四个方面努力,依法履职,切实满足人民群众的司法诉求。 

　　一、构建“多元化监督格局”是当前解决民事行政检察办案结构倒三角问题的主要途径 

　　鉴于2012年修订的新民事诉讼法并未改变“上抗下”的诉讼模式,最高人民检察院于2013年初发布《关于深入推进民事行政检察工作科学发展的意见》,明确提出要着力构建和推进民事行政检察多元化监督格局:强调坚持以执法办案为中心;遵循民事、行政检察各自的特点和规律;充分考虑履行民事行政检察监督职责对维护社会公平正义、维护社会和谐稳定、促进经济社会发展的影响,避免机械执法、就案办案;坚持监督方式、监督手段的多元化,注重各种监督方式和手段的综合运用,增强监督的实效性和针对性,努力实现办案数量、质量、效率、效果的有机统一。这显示高检院对多元化监督的要求已扩展到监督工作的各个方面,注意到了多元化的整体性,引导监督工作向形成名副其实的多元化“格局”发展,而且随着新修订民事诉讼法的正式实施,民事诉讼多元化检察监督局面大为改观。 

　　一是新民诉法的生效实施,使检察监督正式覆盖了民事诉讼的全过程和民事执行活动,法定的监督方式也由一元化的抗诉变成了二元化的抗诉和检察建议,为多元化监督打下了比较扎实的法律基础。虽然检察机关审查民行案件、提出抗诉,一般应以当事人申诉作为前提和基础。但也必须看到,民行检察监督同时承担着服务经济发展、维护人民权益的重大责任,当国有资产或社会公共利益遭受损害而监管部门或国有单位不行使或怠于行使监管职责时,检察机关理应积极开展支持起诉、督促起诉工作,切实保障国有资产不受损失、社会公共利益不受侵犯;当社会弱势群体的合法权益受到侵害而得不到有力的法律帮助时,检察机关要主动关注群众诉求,真心实意为民排忧解难,依法监督纠正侵害当事人合法权利的违法行为,用实际行动体现“人民检察为人民”的宗旨。 

　　二是检察机关长期以来在抗诉之外探索了检察建议、支持起诉、督促起诉等其他监督方式,取得了良好的效果,也积累了相对丰富的经验。本次民事诉讼法的修改,检察机关被赋予了调查核实权,有利于监督工作的开展。工作中,要结合《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》研究调查核实权的内容、行使程序等,以使监督实化,这也是构建多元化监督格局不可缺少的环节。 

　　三是再审检察建议作为检察机关在实践中创设的一种民事行政检察工作方式,被新修订的民事诉讼法正式纳入法条规定,成为民行检察监督的又一个重要监督手段。它主要是人民检察院就人民法院、诉讼当事人和诉讼参与人以及诉讼有关的单位和个人,在民事诉讼活动中发生的不合法行为和对案件处理出现的错误所作的基本结论和监督意见。由于这种监督方式比较温和,法院容易接受,所以监督效果明显,并且大量民事行政案件通过再审检察建议方式解决在基层,基层民众能直接体会到公正司法的时效性。同时,基层检察院采取再审检察建议方式监督民行审判工作,能使检察机关的民行工作格局从“倒三角”到“金字塔”的结构转变,缓解上级检察院办案压力。 

　　新民诉法和高检院意见生效近二年来,多元化监督已经在一定程度上成为了事实,并且初具规模。多元化监督格局涉及主体、内容、方式、效果等各个方面,而不仅仅限于监督方式的多元化,实际上多元化监督格局本身也是一种监督理念和工作模式,用以指导工作的开展。构建多元化监督格局,要改变监督思维只聚焦在生效裁判、调解书上的片面做法,切实把诉讼结果、诉讼过程、执行程序监督三者并重,注意易被忽视的较为隐蔽的审判程序问题、执行问题、法官违法问题等,扩大监督效果。同时注重各类监督方式、监督手段的有效衔接和规范综合运用,把抗诉与再审检察建议、纠正错误裁判与纠正违法行为、违法行为调查与发现移送司法不公背后的职务犯罪线索有机结合起来,全面构建多元化监督格局,发挥检察机关整体监督效能才是解决民事行政检察办案结构倒三角问题的主要出路。 

　　二、建立“一体化办案机制”是当前解决民事行政检察办案结构倒三角问题的重要措施 

　　“一体化办案机制”是指工作机制方面,上下级院协作配合,形成一个整体,凝聚监督力量。检察一体化体现了检察活动中对上级的服从性、人员的可替代性以及行动的协调性等特征,这些特征共同构成检察官的整体性,而这种整体性,正是检察机关独立性的重要保障[①] 。近年来,一体化办案机制从个别探索逐渐被各地民行检察部门所采纳,上下级检察院之间,强化上下级院领导关系,调整办案机制,在现有的法律框架范围内让基层院与分市院共享办案权,一定程度上破解了“倒三角”现象。实践中,上下级检察院民事行政检察部门强化上下级院领导关系,通过交办、转办、提办、督办等方式,整合检察资源,有效解决民行办案结构“倒三角”难题。

　　实践中,检察机关办理民事行政案件实行联办制,当事人申诉至分市院的案件,先由分市院初步审查,然后交基层院,两级院承办人联合办理,共同对案件负责;当事人申诉至基层院的案件,可以先由基层院先审查,同时将审查意见报地市级院审核同意,共同研究,相互及时沟通交流案件的相关情况。联办案件制度,部分赋予了基层院审查二审申诉案件的办案权限,实现了两级院办案权限的部分分享,使地市院的办案工作量部分向基层院转移。大量实践证明,办案权的部分共享,使地市院部分办案工作量得以转移至基层院。 

　　上下级院分工合作,形成监督合力。一体化办案机制更大程度上能够利用检察机关的整体力量,在合理分工和密切配合的甚础上进行监督,以形成强大的监督合力。在上下级检察院之间统筹协调,加强上级院的领导,补强基层院的地位,有效克服了基层民行检察部门有限的抗诉权。 

　　随着检察建议的法定化,应当对抗诉、检察建议的适用进一步规范和细化,《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》对此做了尝试。但应注意提升检察建议的作用,同时维护抗诉的权威。对于其他监督方式,如督促起诉、纠正违法通知、要求更换办案人等,虽然还没有上升到立法层面,但因其在实践中行之有效,能够起到良好的监督效果,所以也应恰当地、大胆地加以利用。只有监督方式的全面,才能保证整体监督权能的落实。 

　　一体化办案,上下联动,要及时转换监督方式,缓解上级院工作压力,将矛盾有效解决在基层,就要利用基层检察院的优势,将工作重心向基层转移。一体化办理民事行政案件,缩短办案期限,便于了解并解决群众诉求,及时化解矛盾纠纷,大大方便了群众,有效维护司法权威,促进司法公正。实践证明,一体化办案机制是解决民事行政检察办案结构倒三角问题的重要措施。 

　　三、提升基层检察院民行工作人员的业务能力和职业素养是解决“倒三角”问题的基础 

　　要监督别人就必须有比别人更强的能力和更高的水平,否则毫无监督的威力和威信可言。因此,加强队伍建设、提高民行检察干警素质和专业化程度是推动民行检察工作发展、提高法律监督能力的前提,也是解决民行检察“倒三角”现象的基础。那么,基层检察院如何提高民行检察的专业化程度和民行检察人员的业务能力呢?笔者认为要通过以下几个方面: 

　　一是加大引才力度。人才关乎事业的成败。基层院要进一步加大人才引进力度,通过采取公开招录、内部调整、外部交流等方式多方引才,充分考虑民行检察工作的特殊需求,选择优秀的民事行政法律专业人才,特别是正规法律院校的本科以上的毕业生和法院的审判人员充实到民行检察部门,使他们在工作岗位上将所掌握的理论知识或实践经验充分运用到民行实践当中,发挥理论特长和创新思维,激活基层民行检察工作长期低迷的不良状态,推动基层院民行检察工作健康发展。 

　　二是丰富育才方法。充分利用各种资源,系统开展民行讲坛、干警交流、案件讨论、异地学习、网上学习、岗位练兵、专题调研等丰富多彩的活动,快步推进队伍专业化建设。同时,推行导师制度,以老带新,通过“传帮带”,使年轻干警尽快提高业务能力和水平;确立民行人员专业研究方向,通过某类案件专人集中办理、某类问题专人集中学习研究,提高研究和解决具体问题的针对性和有效性;坚持民行理论研讨制度,每年组织一次民行检察理论研讨会,有目标、有方向地引导民行干警加强业务学习。 

　　三是加强培训制度。要定期组织民行检察人员业务培训特别是新知识、新技能的培训,突出实战、实用、实效,着力提高民行检察队伍的法律监督能力;适时举办业务知识研讨会,交流实践中遇到的各种问题;定期就某类专题,组织法官、律师或专家对民行检察官进行专题培训,提高法律适用、证据把握方面的能力与水平。 

　　四是强化岗位练兵。开展形式多样、贴近实际的岗位练兵活动,比如通过开展不立案、不抗诉、不提抗案件说理、抗诉、提抗等文书竞赛、精品案件评比等活动,提高民行检察人员适用法律能力、证据审查能力、文书说理能力、再审出庭能力以及做好群众工作、化解社会矛盾等能力和实际业务水平;加强与法院和律师协会的联系,组织民行检察人员参加法官和律师的学习培训及疑难案例的研讨,向法官和律师学习;定期开展理论和实务相结合的考试考核活动,并将评比结果同绩效挂钩,着力培养一批能够独立办理一审、二审申诉案件的优秀民行检察官。 

　　四、加大对民行工作的重视和支持力度是解决“倒三角”问题的重要保障 

　　民行检察工作的滞后,很大程度上在于民行检察长期不被重视,“重刑轻民”的观念根深蒂固,民行检察部门被边缘化。要改变现状,基层检察院需要切实转变“重刑轻民”的陈腐观念,打破阻碍民行检察业务发展的桎梏,不断加强对民行检察工作的组织领导和支持力度: 

　　一是要加强对民行检察工作的领导。领导的重视尤其是一把手和院党组的高度重视,是做好民行检察工作和有效应对修改后民事诉讼法新要求和新挑战的重要保证。要切实转变“重刑轻民”的观念,把民行检察工作列入党组重要议事日程,专题分析研究、用心谋划修改后民事诉讼法实施后的工作思路,特别是要结合高检院《关于深入推进民事行政检察工作科学发展的意见》和省院的相关指导意见,结合本地工作实际狠抓落实。检察委员会要加强对民商事和行政法律法规的学习,加强对民事行政重大理论和实践问题的研究,建立完善检察委员会研究讨论民事行政案件的制度,加强对重大疑难复杂案件的讨论,切实发挥好集体审查、决策作用。民行检察部门负责人要认真履行各项民行检察职责,狠抓各项工作制度和工作措施的贯彻落实,及时向院党组和分管检察长汇报民行检察工作中的重大事项和重要情况,提出对策建议,当好参谋助手。 

　　二是充实民行检察力量。各级检察机关除了要多方引进民事、行政方面的人才外,还要内部挖潜,把本院熟悉民商法和行政法的人员调整、充实到民行检察部门工作,并保持民行检察队伍特别是业务骨干的相对稳定。一方面要加强对民行检察的资金支持和车辆、办公办案装备建设,夯实民行检察工作的物质基础。另一方面要重视对民行检察人才的提拔使用。培树好民行检察先进典型,发挥典型引路作用;注重民行检察人员的培养使用,适时提高民行检察人才的职级待遇,努力使民行部门成为培养输送检察人才的一块阵地。 

　　三是进一步加强内外沟通协调。一方面,要加强与党委、人大、政协的沟通和联系,主动向其报告民事行政检察工作的重大部署、重大事项和重大案件办理情况,积极争取和依靠党委、人大的重视和支持,协调解决监督过程中的困难和问题。认真落实人大代表、政协委员提出的意见和建议,不断加强和改进民事行政检察工作。更要加强与同级法院的协调沟通,健全和落实联席会议、联合调研、联合发文等机制,结合修改后民事诉讼法施行过程中可能存在的法律条文理解和适用问题,着重就法律没有规定的具体监督程序,与人民法院充分交换意见,力争达成共识,必要时一把手要亲自出面协调,协商解决工作中的问题,相互理解、相互支持、相互配合,共同维护司法公正和法制权威。另一方面,要加强检察机关的内部协作,民行检察部门要加强与案管、公诉、反贪、反渎、预防、控申、政研等部门的协调沟通,共同研究并配合解决民行检察工作,尤其是修改后民事诉讼法实施过程中遇到的问题。 

　　(责任编辑:李 涛)